독일의 헌법 및 집회법의 예
(1) 헌법 및 집회법의 발전
독일 기본법(1949년 제정) 제8조
모든 독일인은 신고 및 허가없이, 그리고 평화적으로 집회할 권리를 갖는다
옥외집회(Versammlung unter freiem Himmel)는 법률에 의하여 혹은 법률의 근거에 의하여 제한될 수 있다.
독일 기본법은 위와 같이 규정하여 집회의 자유를 보장하고 있다.
그러나 이는 우리 헌법상에서 집회 및 시위에 관한 기본권을 보장함과 동시에 이를 제한할 수 있는 여지를 남겨두는 것처럼, 법률에 의하여 옥외집회를 제한할 수 있다는 유보규정을 명시적으로 두고있고, 이에 따른 특별법으로 1953년에 집회 및 행진에 관한 법률(Gesetz Über Versammlungen und AufzÜge. 이하 GUVA라 함.)이 1953년 제정되었다.
독일 기본법(GG 헌법) 및 집회법(GUVA)은 각각 1949년, 그리고 1953년에 제정되었지만 당시에는 1960년대 후반부에 이르기까지 집회 및 행진의 문제가 규범적, 그리고 사실적으로 주목을 끌지 못하였고, 1960년대 후반 이후 학생운동, 월남전반대운동, 대학개혁운동을 계기로 대규모시위가 있던 사회적 배경에 따라 집회 및 행진 등에 관한 논의가 점차 진행되기 시작하였고, 70년대 이후 환경문제 및 평화문제 등을 쟁점, 대규모시위와 도로점거, 연좌시위, 가택점거 및 폭력시위의 증가로 집회 및 행진에 대한 법적 및 정책적 대응의 필요성이 대두되어, GUVA(독일집시법)가 수 차례에 개정되면서 오늘과 같은 모습을 보이고있다.
참조) 독일에서 집회 및 시위의 양상의 변화 및 이에 대처하는 형법 및 집시법의 변화에 대해서는 예컨대 배종대/조성용, 화염병시위의 대책에 관한 연구(치안연구소, 2001)
(2) 집회법의 내용
독일 집회법의 내용은, 총강과 옥내집회, 옥외집회, 벌칙에 대한것이 그 주된 내용이라 할것이다.
1) 일반 규정
총강에서는 집회주최 및 참가가 금지되는 자, 그리고 집회의 질서유지를 위한 일반적인 의무를 규정하고 있는데. 이는 옥외집회 및 옥내집회 모두에 적용되며, 다음과 같은자들에게는 집회의 자유가 부인된다.
독일 헌법 제18조 기본권실효제도에 의하여 집회의 자유가 실효된 자,
헌법 제21조 제2항 위헌정당해산제도에 의하여 헌법재판소에 의하여 해산된 정당 및 정당의 일부 조직의 목적을 달성하기 위하여 집회를 개최 혹은 참가하려는 자, 헌법재판소에 의하여 해산된 정당,
헌법 제9조 제2항에 의하여 금지된 결사
공공집회와 행진에 있어 집회질서를 방해하는 행위
사람을 해치거나 물건을 손상 시키는 데에 쓰일 무기 혹은 그 밖의 장비를 소지 하거나. 이를 준비하거나 배포하는 행위(법 제2조 제3항).
집회 및 행진에서 경찰로 오인될 수 있는 제복을 착용하는 것이 금지된다.
2) 옥내집회
옥내집회는 일반적으로 허용된다. 다만 옥내집회 역시 평화적으로 진행되어야 한다. 따라서 무기 혹은 이와 유사한 물건을 소지한 자의 출입을 허용하는 경우, 그리고 집회주최자가 폭력적으로 집회를 진행하려고 하는 경우, 범죄에 해당하는 발언을 할 것이 확인되는 경우에는 개별적인 심사를 거쳐 집회가 금지될 수 있다(법 제5조).
특정인 또는 특정 단체의 집회참가를 배제할 수 있다. 다만 기자의 출입은 통제될 수 없다(법 제6조). 집회주최자는 질서유지권을 갖는다. 집회주최자는 집회의 중단 및 종결을 결정한다(법 제7, 8조). 이로써 집회질서의 제1차적인 권한과 책임이 집회주최자에게 부여된 것이다. 집회주최자는 질서유지인을 임명할 수 있다. 질서유지인은 흰색 완장을 착용하여야 한다. 질서유지인은 성년자이어야 한다. 집회주최자는 질서유지인의 수를 경찰에 통고하여야 하며, 경찰은 질서유지인의 수를 제한할 수 있다(법 제9조).
집회참가자는 주최자 및 질서유지인의 지시에 따라야 한다(법 제10조). 주최자는 질서를 해하는 자를 집회에서 배제할 수 있으며, 이러한 지시를 받은 자는 즉시 집회장소를 떠나야 한다(법 제11조). 공공집회에 경찰관이 파견될 수 있다. 이 경우 경찰은 그 사실을 통고하고, 주최자는 경찰에게 자리를 배려하여야 한다(법 제12조).
집회질서를 유지하기 위하여 경찰에게 증거수집을 위한 활동이 허용된다. 즉 경찰은 공공의 안녕에 중대한 위험이 야기된다고 판단되는 때에 한하여 참가자의 집회에서의 행동 및 발언에 대한 녹화와 녹취를 할 수 있다. 이러한 증거는 형법상의 처벌, 그리고 개별적인 경우에 위험방지를 위하여 필요한 경우가 아닌 한 즉시 폐기되어야 한다. 해당 인물이 형법상의 범죄에 해당하는 행위를 준비 혹은 실행했다는 의심이 있거나, 그렇기 때문에 앞으로 공공집회에 중대한 위험을 가져올 경우 위험방지의 필요성이 인정되는 때에는 녹화 및 녹취는 보관할 수 있다. 위험방지의 필요성으로 인하여 폐기되지 않은 증거물들은 늦어도 3년 이내에는 폐기되어야 한다(법 제12a조).
경찰은 다음과 같은 경우 이유를 적시하여 집회 및 행진을 해산할 수 있다. 법 제1조 제2항에 의하여 금지된 집회, 폭력 및 선동적으로 진행하는 집회, 참가자의 생명 및 건강에 직접적인 위험이 발생하는 집회, 무기 등을 소지한 참가자를 즉시 배제하지 않는 집회, 집회가 진행되면서 범죄에 해당하는 목적을 가지게 되어 형법에 위반되거나 혹은 집회에서 그러한 행위가 선동되고 있음에도 주최자가 이를 즉시 저지하지 않는 집회 등이 그것이다. 이러한 해산조치는 최후의 수단으로 취해져야 한다. 즉 법 제1조 제2항에 의하여 금지되는 집회 이외의 경우에 집회를 해산하는 조치는 경찰이 다른 경찰수단을 사용하는 것으로 경찰목적을 달성할 수 없는 경우에 한하여 취해질 수 있다. 경찰이 해산을 선언한 경우 모든 참가자는 즉시 퇴거하여야 한다(법 제13조).
3) 옥외집회
독일 헌법 제8조는 옥외집회의 경우 옥내집회와는 달리 명시적으로 제한의 가능성을 예정하고 있다. 이에 집회법은 옥외집회에 대해서 다양한 제한 혹은 조정의 가능성을 두고 있다.
첫째, 옥외집회를 주최하는 자에게는 신고의무가 있다. 즉 집회를 개최할 때에는 개최공고 48시간 전에 담당기관에 집회사항을 신고하여야 한다. 이때 집회책임자가 적시되어야 한다(법 제14조). 신고를 접수한 부서는 결정에 있어서 결정 시점에서 인식가능한 모든 상황을 고려하여 집회가 공공의 안정과 질서를 직접적으로 위협한다고 판단될 때에는 집회를 금지하거나 조건을 붙여 허용할 수 있다. 이 규정은 집회 허용 여부를 결정함에 있어서 일종의 일반규정 같이 적용되고 있다. 위와 같은 위협요소가 존재할 것이라는 개연성 혹은 추측만으로 집회를 금지하는 것은 정당성이 없다고 이해되고 있다. 집회금지결정에 있어서는 공익의 법익형량과정을 거쳐야 한다.미신고집회, 신고사항 혹은 집회조건을 일탈하는 집회 또는 집회금지결정의 사유에 상응하는 상황이 발생하는 경우에는 해당 집회는 해산될 수 있다(법 제15조).
Michael Kloepfer, "Versammlungsfreiheit", Josef Isensee/Paul Kirchhof(편), Handbuch des Staatsrechts Bd, VI(C.F.MÜller, 1989) 765면 이하 참조.
BVerfGE 73, 206 참조.
옥외집회에서는 장소상의 제한이 있다. 즉 옥외집회 및 행진은 연방 및 주의 입법기관, 그리고 연방헌법재판소의 일정 범위의 주변에서 개최될 수 없다. 집회금지장소에 대한 구체적인 것은 법률로 정한다(법 제16조).
집회의 방법에 있어서 폭력적 집회를 사전에 예방하기 위한 목적에서 독일 집회법은 방어용무기(Schutzwaffen)혹은 이와 유사한 물건 및 공권력의 집행조치를 저해하는 목적의 물건을 소지하는 것을 금지시켰다. 또 인물의 동일성을 확인할 수 없도록 복면(Vermummung)등을 착용하고 집회에 참가하는 것을 금지하고 있다. 다만 관할부서는 공공의 안전과 질서를 해치지 않는 경우 이에 대한 예외를 허용할 수 있다. 관할부서는 위와 같은 금지조치를 집행하기 위하여 명령을 발할 수 있고, 이에 위반하는 자를 집회에서 배제할 수 있다(법 제17a조). 옥내집회에 관한 규정 중 집회주최자의 질서유지의무, 질서유지인, 집회참가자의 질서유지의무,[102] 질서파괴행위를 한 자의 퇴거의무, 경찰관의 출입권한, 집회해산에 관한 규정, 경찰의 녹화 및 녹취에 관한 규정은 옥외집회에도 적용된다. 옥외집회의 경우 질서유지인을 임명하기 위해서는 경찰의 승인을 필요하다. 질서유지인의 임명은 집회신고시 신청사항이다. 경찰은 질서를 문란하게 하는 참가자를 집회에서 배제할 수 있다(법 제18, 19a조).
(3) 집회의 자율관리와 관련된 시사점
독일 집회법은 우리 집시법과 마찬가지로 기본적으로 집회의 자유의 보장과 이를 위한 조정을 기본이념으로 하고 있다. 우선 절대적 금지사유가 우리 집시법에 비해서 넓지 않다. 우리 집시법상의 금지사유인 "집단적 폭행·협박·손괴·방화 등으로 공공의 안녕질서에 직접적인 위협을 가할 것이 명백한 집회 및 시위"는 독일 집회법에는 없다.
또한 장소적 제한은 기본적으로 입법부 및 헌법재판소 주변 일정 범위에 국한되어 있다. 이는 국민 전체의 의사가 대의과정을 통하여 결정되며, 따라서 이러한 과정이 개별적인 이익의 표출 및 관철을 위한 행위인 집회 및 시위로부터 보호한다는 이념에 기초한 듯 하다.