헌법재판소는 2012년 3월 29일 재판관 전원의 일치된 의견으로,‘선거관리위원회 공무원규칙’제233조 제3항 및‘선거관리위원회 공무원 윤리강령’제3조 제2항, 제3항, 제4조 제3항에 대하여 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다.
위 조항들은 선관위 공무원에 대해 특정 정당이나 후보자를 지지․반대하는 단체에 가입․활동하는 행위 등 일정한 정치활동을 금지하고 있으나, 선관위 공무원의 신분과 업무의 특수성을 고려할 때 그러한 제한은 선관위 공무원의 정치적 표현의 자유 등 기본권을 침해하지 않는다고 판단한 것이다.
□ 사건의 개요 및 심판의 대상
― 사건의 개요
○ 중앙선거관리위원회는 2009. 11. 20. ‘선거관리위원회 공무원규칙’ 제233조 제3항을 신설하여 선거관리위원회 공무원에 대하여 특정 정당이나 후보자를 지지·반대하는 단체에 가입·활동하는 행위 등을 금지하는 한편, ‘선거관리위원회 공무원 윤리강령’을 제정하여 제3조 제2항, 제3항, 제4조 제3항에 위 규칙조항과 유사한 내용의 규정을 두었다.
○ 이에 청구인들(전국공무원노동조합 선거관리위원회본부와 선관위 공무원 1인)은 위 조항들에 의해 자신들의 정치적 표현의 자유, 단결권, 평등권 등이 침해된다고 주장하면서 2010. 2. 17. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
― 심판의 대상
○ 이 사건 심판의 대상은 ‘선거관리위원회 공무원규칙’(2009. 11. 20. 중앙선거관리위원회규칙 제317호로 개정된 것) 제233조 제3항(이하 ‘이 사건 규칙조항’이라 한다) 및 ‘선거관리위원회 공무원 윤리강령’(2009. 11. 20. 중앙선거관리위원회규칙 제318호로 제정된 것) 제3조 제2항, 제3항, 제4조 제3항(이하 ‘이 사건 윤리강령조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 이 사건 심판대상조항의 내용은 다음과 같다.
○ 선거관리위원회 공무원규칙(2009. 11. 20. 중앙선거관리위원회규칙 제317호로 개정된 것) 제233조(정치적 행위) ③ 제1항 및 제2항 외에 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하는 것은 법 제65조 제4항에 따른 금지되는 정치적 행위에 해당된다.
1. 최근 5년간 공직선거(교육의원선거 및 교육감선거를 포함한다. 이하 이 항에서 같다)에 있어 특정 정당이나 후보자(후보자가 되려는 자를 포함한다. 이하 이 항에서 같다)를 지지·반대한 단체에 가입하는 행위
2. 공직선거에 있어 특정 정당이나 후보자를 지지·반대하거나 할 것을 표방한 단체에 가입하는 행위
3. 정당을 설립할 것을 표방하거나 특정 정당 또는 후보자와 정책·선거 연대를 하는 등 정치적으로 중립적이지 아니한 단체에 가입하는 행위
4. 제1호부터 제3호까지 해당하는 단체의 조직 및 활동에 관여하거나 그 단체의 운영·활동에 필요한 재원을 제공하는 행위
5. 제1호부터 제3호까지의 단체에 이미 가입되어 있거나, 가입되어 있는 단체가 제1호부터 제3호까지의 단체에 해당하게 된 때에 지체없이 그 단체에서 탈퇴하지 아니하는 행위
○ 선거관리위원회 공무원 윤리강령(2009. 11. 20. 중앙선거관리위원회규칙 제318호로 제정된 것) 제3조(정치적 중립성) ② 소속 공무원은 정치활동을 하였거나 하거나 할 것을 표방한 단체의 구성원이 되지 아니하며, 그 조직 및 활동에 관여하거나 원조하는 등 방법여하를 불문하고 정치적 활동을 하지 아니한다.
③ 소속 공무원은 특정 정당이나 후보자가 찬성 또는 반대하는 정부, 지방자치단체의 정책에 대하여 찬성 또는 반대하기 위하여 개최하는 집회, 시위에 참여하거나 그 기획·조직·활동 등에 관여하지 아니한다.
제4조(공정성 및 청렴성) ③ 소속 공무원은 공정한 직무수행을 위하여 관할 선거관리위원회가 관리하는 주민투표·주민소환투표 및 공공단체의 위탁선거 등에 있어 투표운동·선거운동을 하거나 할 것을 표방한 단체에 가입하거나 그 단체의 조직 및 활동에 관여하거나 운영·활동에 필요한 재원을 제공하지 아니한다.
□ 결정이유의 요지
○ 법률유보원칙 위배 여부에 대한 판단:
이 사건 심판대상조항들은, 공무원의 정치활동 제한을 규정한 국가공무원법 제65조의 위임을 받은 것이며, 선거관리위원회의 업무 내용과 성격을 고려하여 국가공무원법 제65조의 정치활동 규제에 관한 내용을 구체화하고 있으므로 그 위임범위를 일탈하였다고 할 수 없다.
○ 명확성원칙 위배 여부에 대한 판단:
이 사건 규칙조항 중 제3호는 선관위 공무원에 대해 특정 정당 또는 후보자와 정책·선거 연대를 하는 단체에의 가입․활동을 금지하고 있는데, 이때 ‘특정 정당 또는 후보자와 정책·선거 연대를 하는 행위’라 함은, 특정 정당 또는 후보자의 정책․선거를 의도적이고 적극적으로 지지하거나 찬성하는 행위를 가리키며, 단순히 당해 단체의 주장이 특정 정당이나 후보자의 주장과 우연히 일치하는 사정만을 두고 ‘정책·선거 연대를 하는 행위’라고 할 수 없음은 명백하다.
한편, 이 사건 윤리강령조항 중 제3조 제2항의 ‘정치활동’의 의미는 다소 추상적이라 할 수 있지만, 공직선거법, 정치자금법, 국가공무원법, 선거관리위원회 공무원규칙 등 관련조항을 종합하면 그 의미를 파악할 수 있으므로, 명확성원칙에 위배되지 아니한다.
○ 과잉금지원칙 위배 여부에 대한 판단:
선거관리위원회는 민주주의의 근간이 되는 선거와 투표, 정당 사무에 대한 관리업무를 행하는 기관이므로, 선관위 공무원은 다른 어떤 공무원보다도 정치적으로 중립적인 입장에 서서 공정하고 객관적으로 직무를 수행할 의무를 지닌다.
따라서 선관위 공무원이 특정 정당이나 후보자에 대한 지지·반대 등 특정한 정치적 성향을 보이는 단체에 가입·활동한다는 사실 자체만으로 그 직무수행에 대한 국민의 신뢰가 상실될 수 있으므로, 그런 단체의 정치활동이 주된 것인지 여부와 상관없이 그 단체에의 가입․활동을 금지할 필요가 있다.
결국 국민들이 선관위 공무원에게 기대하고 요구하는 강한 정치적 중립성과 직무수행에 있어서의 공정성과 객관성에 비추어 볼 때 이 사건 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 정치적 표현의 자유 등을 침해한다고 할 수 없다.
□ 결정의 의의
○ 이 사건 결정은, 공무원도 기본권주체로서 기본권을 향유하지만 그 신분과 업무의 특수성상 일반 국민에 비해 보다 강한 기본권 제한이 가능함을 인정하면서, 특히 선관위 공무원의 경우는 그 직무상 정치적 중립성이 엄격히 요청된다는 점에서 정치활동을 행하는 단체에의 가입․활동을 금지하는 것은 헌법에 위반되지 않는다는 결정이다.
위 조항들은 선관위 공무원에 대해 특정 정당이나 후보자를 지지․반대하는 단체에 가입․활동하는 행위 등 일정한 정치활동을 금지하고 있으나, 선관위 공무원의 신분과 업무의 특수성을 고려할 때 그러한 제한은 선관위 공무원의 정치적 표현의 자유 등 기본권을 침해하지 않는다고 판단한 것이다.
□ 사건의 개요 및 심판의 대상
― 사건의 개요
○ 중앙선거관리위원회는 2009. 11. 20. ‘선거관리위원회 공무원규칙’ 제233조 제3항을 신설하여 선거관리위원회 공무원에 대하여 특정 정당이나 후보자를 지지·반대하는 단체에 가입·활동하는 행위 등을 금지하는 한편, ‘선거관리위원회 공무원 윤리강령’을 제정하여 제3조 제2항, 제3항, 제4조 제3항에 위 규칙조항과 유사한 내용의 규정을 두었다.
○ 이에 청구인들(전국공무원노동조합 선거관리위원회본부와 선관위 공무원 1인)은 위 조항들에 의해 자신들의 정치적 표현의 자유, 단결권, 평등권 등이 침해된다고 주장하면서 2010. 2. 17. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
― 심판의 대상
○ 이 사건 심판의 대상은 ‘선거관리위원회 공무원규칙’(2009. 11. 20. 중앙선거관리위원회규칙 제317호로 개정된 것) 제233조 제3항(이하 ‘이 사건 규칙조항’이라 한다) 및 ‘선거관리위원회 공무원 윤리강령’(2009. 11. 20. 중앙선거관리위원회규칙 제318호로 제정된 것) 제3조 제2항, 제3항, 제4조 제3항(이하 ‘이 사건 윤리강령조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 이 사건 심판대상조항의 내용은 다음과 같다.
○ 선거관리위원회 공무원규칙(2009. 11. 20. 중앙선거관리위원회규칙 제317호로 개정된 것) 제233조(정치적 행위) ③ 제1항 및 제2항 외에 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하는 것은 법 제65조 제4항에 따른 금지되는 정치적 행위에 해당된다.
1. 최근 5년간 공직선거(교육의원선거 및 교육감선거를 포함한다. 이하 이 항에서 같다)에 있어 특정 정당이나 후보자(후보자가 되려는 자를 포함한다. 이하 이 항에서 같다)를 지지·반대한 단체에 가입하는 행위
2. 공직선거에 있어 특정 정당이나 후보자를 지지·반대하거나 할 것을 표방한 단체에 가입하는 행위
3. 정당을 설립할 것을 표방하거나 특정 정당 또는 후보자와 정책·선거 연대를 하는 등 정치적으로 중립적이지 아니한 단체에 가입하는 행위
4. 제1호부터 제3호까지 해당하는 단체의 조직 및 활동에 관여하거나 그 단체의 운영·활동에 필요한 재원을 제공하는 행위
5. 제1호부터 제3호까지의 단체에 이미 가입되어 있거나, 가입되어 있는 단체가 제1호부터 제3호까지의 단체에 해당하게 된 때에 지체없이 그 단체에서 탈퇴하지 아니하는 행위
○ 선거관리위원회 공무원 윤리강령(2009. 11. 20. 중앙선거관리위원회규칙 제318호로 제정된 것) 제3조(정치적 중립성) ② 소속 공무원은 정치활동을 하였거나 하거나 할 것을 표방한 단체의 구성원이 되지 아니하며, 그 조직 및 활동에 관여하거나 원조하는 등 방법여하를 불문하고 정치적 활동을 하지 아니한다.
③ 소속 공무원은 특정 정당이나 후보자가 찬성 또는 반대하는 정부, 지방자치단체의 정책에 대하여 찬성 또는 반대하기 위하여 개최하는 집회, 시위에 참여하거나 그 기획·조직·활동 등에 관여하지 아니한다.
제4조(공정성 및 청렴성) ③ 소속 공무원은 공정한 직무수행을 위하여 관할 선거관리위원회가 관리하는 주민투표·주민소환투표 및 공공단체의 위탁선거 등에 있어 투표운동·선거운동을 하거나 할 것을 표방한 단체에 가입하거나 그 단체의 조직 및 활동에 관여하거나 운영·활동에 필요한 재원을 제공하지 아니한다.
□ 결정이유의 요지
○ 법률유보원칙 위배 여부에 대한 판단:
이 사건 심판대상조항들은, 공무원의 정치활동 제한을 규정한 국가공무원법 제65조의 위임을 받은 것이며, 선거관리위원회의 업무 내용과 성격을 고려하여 국가공무원법 제65조의 정치활동 규제에 관한 내용을 구체화하고 있으므로 그 위임범위를 일탈하였다고 할 수 없다.
○ 명확성원칙 위배 여부에 대한 판단:
이 사건 규칙조항 중 제3호는 선관위 공무원에 대해 특정 정당 또는 후보자와 정책·선거 연대를 하는 단체에의 가입․활동을 금지하고 있는데, 이때 ‘특정 정당 또는 후보자와 정책·선거 연대를 하는 행위’라 함은, 특정 정당 또는 후보자의 정책․선거를 의도적이고 적극적으로 지지하거나 찬성하는 행위를 가리키며, 단순히 당해 단체의 주장이 특정 정당이나 후보자의 주장과 우연히 일치하는 사정만을 두고 ‘정책·선거 연대를 하는 행위’라고 할 수 없음은 명백하다.
한편, 이 사건 윤리강령조항 중 제3조 제2항의 ‘정치활동’의 의미는 다소 추상적이라 할 수 있지만, 공직선거법, 정치자금법, 국가공무원법, 선거관리위원회 공무원규칙 등 관련조항을 종합하면 그 의미를 파악할 수 있으므로, 명확성원칙에 위배되지 아니한다.
○ 과잉금지원칙 위배 여부에 대한 판단:
선거관리위원회는 민주주의의 근간이 되는 선거와 투표, 정당 사무에 대한 관리업무를 행하는 기관이므로, 선관위 공무원은 다른 어떤 공무원보다도 정치적으로 중립적인 입장에 서서 공정하고 객관적으로 직무를 수행할 의무를 지닌다.
따라서 선관위 공무원이 특정 정당이나 후보자에 대한 지지·반대 등 특정한 정치적 성향을 보이는 단체에 가입·활동한다는 사실 자체만으로 그 직무수행에 대한 국민의 신뢰가 상실될 수 있으므로, 그런 단체의 정치활동이 주된 것인지 여부와 상관없이 그 단체에의 가입․활동을 금지할 필요가 있다.
결국 국민들이 선관위 공무원에게 기대하고 요구하는 강한 정치적 중립성과 직무수행에 있어서의 공정성과 객관성에 비추어 볼 때 이 사건 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 정치적 표현의 자유 등을 침해한다고 할 수 없다.
□ 결정의 의의
○ 이 사건 결정은, 공무원도 기본권주체로서 기본권을 향유하지만 그 신분과 업무의 특수성상 일반 국민에 비해 보다 강한 기본권 제한이 가능함을 인정하면서, 특히 선관위 공무원의 경우는 그 직무상 정치적 중립성이 엄격히 요청된다는 점에서 정치활동을 행하는 단체에의 가입․활동을 금지하는 것은 헌법에 위반되지 않는다는 결정이다.