헌법재판소는 2012년 2월 23일 ‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’(2007. 12. 21. 법률 제8728호로 개정된 것) 제43조 제3항에 대해서는 재판관 전원의 일치된 의견으로 각하 결정을, ‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 시행령’(2008. 10. 29. 대통령령 제21095호로 개정된 것) 제65조 제1항에 대해서는 재판관 7(단순위헌) : 1(한정위헌)의 의견으로 위헌 결정을 선고하였다.
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
(1) 사건의 개요
○ 청구인은 2007. 4. 23.경 구속되어 징역 3년을 선고받고 교도소에 수용 중 다시 사기죄로 징역 8월을 선고받아 마산교도소에서 형집행 중에 있다가, 허리디스크 치료를 위해서 자비 부담으로 외부의사의 진료를 받을 수 있게 해 달라고 마산교도소장에게 수차례 요청하였으나 거부당하였다.
○ 이에 청구인은 국민권익위원회 등의 국가기관에 청구인으로 하여금 외부의사의 진료를 받지 못하도록 하는 마산교도소장의 처분이 위법․부당함을 다투고자 청원서를 작성·봉함하여 제출하려고 하였으나, 마산교도소장은 법무부장관에 대한 청원서를 제외한 다른 서신은 봉함하여 제출할 수 없다고 하였다.
○ 그러자 청구인은 2009. 6. 초순경 법제처에 ‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’ 제43조 제3항과 같은 법 시행령 제65조 제1항에 의하여 국가기관에 대한 청원서를 봉함하지 않은 상태로 교정시설에 제출해야 하는지 여부와 관련한 법령해석 질의를 하였고, 2009. 6. 8. 법제처에서 위 질의서를 이송받은 법무부장관으로부터 법무부장관에 대한 청원서 이외의 서신은 위 법령조항들에 의거하여 봉함하지 않은 상태로 제출하여야 한다는 회신을 수령하였다. 이에 청구인은 2009. 6. 22. 위 법령조항들이 헌법상 기본권을 침해한다고 주장하며, 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(2) 심판의 대상
○ 이 사건의 심판 대상은 ‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’(2007. 12. 21. 법률 제8728호로 개정된 것) 제43조 제3항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)과 ‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 시행령’(2008. 10. 29. 대통령령 제21095호로 개정된 것) 제65조 제1항(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하여 위헌인지 여부이며, 그 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
○ 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률(2007. 12. 21. 법률 제8728호로 개정된 것)
제43조(서신수수) ③ 소장은 수용자가 주고받는 서신에 법령에 따라 금지된 물품이 들어 있는지 확인할 수 있다.
○ 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 시행령(2008. 10. 29. 대통령령 제21095호로 개정된 것)
제65조(서신내용물의 확인) ① 수용자는 보내려는 서신을 봉함하지 않은 상태로 교정시설에 제출하여야 한다.
2. 헌법재판소 결정 요지 (다수의견)
(1) 소장이 수용자의 서신을 확인할 수 있도록 하는 형집행법 제43조의 위헌여부
○ 이 사건 법률조항에 의하면 수용자의 서신에 금지물품이 들어 있는지 확인할 것인지 여부는 교도소장의 재량에 좌우되는 것이므로, 교도소장의 금지물품 확인이라는 구체적인 집행행위가 있을 때 비로소 수용자인 청구인의 권리에 영향을 미치게 된다. 따라서 이 사건 법률조항은 청구인의 기본권을 직접 침해한다고 할 수 없으므로 이에 대한 심판청구는 부적법하다.
따라서 제43조에 대한 청구 대하여 헌법재판소는 요건을 갖추지 못하여 부적법하다는 이유로 본안판단에 나아가지 않고 각하하였다.
(2) 수용자의 서신에 대하여 무봉함 상태로 제출하게 하는 형집행법시행령 제65조의 위헌여부
○ 한편, 이 사건 시행령조항은 교정시설의 안전과 질서유지, 수용자의 교화 및 사회복귀를 원활하게 하기 위해 수용자가 밖으로 내보내는 서신에 대해 봉함하지 않은 상태로 제출하도록 한 것이나, 이와 같은 목적은 교도관이 수용자의 면전에서 서신에 금지물품이 들어 있는지를 확인하고 수용자로 하여금 서신을 봉함하게 하는 방법, 봉함된 상태로 제출된 서신을 X-ray 검색기 등으로 확인한 후 의심이 있는 경우에만 개봉하여 확인하는 방법, 그리고 서신에 대한 검열이 허용되는 경우에만 무봉함 상태로 제출하도록 하는 방법 등으로도 얼마든지 달성될 수 있다고 할 것인바, 이 사건 시행령조항이 수용자가 보내려는 모든 서신에 대해 무봉함 상태의 제출을 강제함으로써 수용자의 발송 서신 모두를 사실상 검열 가능한 상태에 놓이도록 하는 것은 기본권 제한 규범이 지켜야 할 침해의 최소성 요건을 위반하는 것이다.
뿐만 아니라 이 사건 시행령조항으로 인해 수용자가 밖으로 보내려는 서신을 봉함 상태로 제출하도록 하는 경우 그 내용물을 확인하는데 소요되는 인력과 재정을 감안하더라도 수용자가 보내려는 서신을 봉함하지 않은 상태로 제출하도록 함으로 인하여 수용자가 입게 되는 통신비밀의 자유에 대한 침해는 매우 중대하다 할 것이므로 이 사건 시행령조항은 법익 균형성 요건도 충족하지 못하고 있다.
따라서 이 사건 시행령조항은 과잉금지원칙에 위배되어 수용자의 통신비밀의 자유를 침해한다.
다만, 헌법재판소는 수용자의 서신을 무봉함 상태로 제출케 하는 시행령 조항에 대하여 과잉금지원칙의 척도로 심사한 결과 최소성 요건과 법익균형성 요건을 충족하지 못하여 수용자의 통신비밀의 자유를 침해한다는 이유로 위헌으로 판단하였다.
3. 소수의견
(1) 재판관 이동흡의 한정위헌의견
이 사건 시행령 조항은 구 행형법이 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률로 개정되면서 수용자의 인권신장을 위해 검열원칙에서 ‘상대적 검열주의’로 바뀐 뒤에도 그대로 유지된 것으로 상위법인 형집행법과의 조화로운 해석상 금지물품의 확인 뿐 아니라 검열대상 서신인지 여부에 대한 형식적 확인 및 검열대상 서신의 효율적 검열을 위한 것으로 그 의미가 변화되었을 뿐, 수용자의 발송 서신에 대한 검열을 허용하는 규정이 아니다.
수용자에 대한 자유형의 본질상 외부와의 자유로운 통신에 대한 제한은 불가피한 것으로 헌법재판소에서는 수형자의 발송서신 검열행위에 대하여 합헌결정(헌재 1998. 8. 27. 96헌마398)을 한 바 있고, 오히려 상대적 검열주의의 도입으로 수용자의 일반서신 대부분이 검열의 대상에서 제외됨으로써 통신비밀의 자유가 상당부분 확대되었을 뿐 기본권 제한이 심각해지거나 추가로 발생하지 않았으며 수용자의 발송서신 대부분에 대하여 검열을 위해 무봉함 제출하도록 하고 있는 것이 주요 선진국의 입법례이고, 수용자의 발송서신을 봉함제출하게 할 경우 교도행정의 업무가 크게 가중되고 수용자의 반발 등 불필요한 행정력의 낭비가 예상되며, 피해자․증인 등에 대한 보복협박 등의 부작용도 우려되는 점에 비추어, 이 사건 시행령 조항은 수용자의 통신비밀의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
다만 ‘미결수용자가 변호인에게 보내는 서신’은 ‘절대적 검열금지’의 대상으로서 이를 무봉함 제출하도록 하는 것은 헌법상 변호인의 조력을 받을 권리를 침해하고, 무죄추정의 원칙에도 위배되므로 이 사건 시행령 조항에 따라 무봉함으로 제출하여야 하는 수용자의 서신에 미결수용자가 변호인에게 보내는 서신도 포함되는 것으로 해석되는 한도에서 헌법에 위반된다.
4. 결론
헌법재판소에서는 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 제43조에 대한 청구는 각하, 동법 시행령 65조 1항에 대하여는 위헌 결정을 하였는데, 65조 1항에 대해서 이동흡 재판관은 미결수용자가 변호인에게 보내는 서신도 포함되는 것으로 해석되는 한도 내에서는 위헌이라는 한정위헌 의견