헌법재판소는 2012년 2월 23일 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 부재자투표소를 관할구·시·군선거관리위원회 사무소 소재지에 설치하도록 규정한 공직선거법 제148조 제1항 전문 중 “당해 사무소 소재지에”부분에 대한 심판청구를 각하하고, 부재자투표시간을 오전 10시부터 오후 4시까지로 정하고 있는 공직선거법 제155조 제2항 본문 중 “오전 10시에 열고”부분은 청구인의 기본권을 침해하므로 헌법에 합치되지 아니하나, 2013. 6. 30.을 시한으로 입법자의 개선입법이 이루어질 때까지 잠정적으로 적용하도록 하기로 하며, 나머지 심판청구를 기각한다는 결정을 선고하였다.
□ 사건의 개요 및 심판의 대상
― 사건의 개요
○ 청구인은 학업상의 이유로 주민등록지가 아닌 곳에서 거주해온 자로서, 2010. 6. 2. 시행된 제5회 전국동시지방선거에서 부재자투표를 하기 위하여 부재자신고를 하였으나, 실제로 투표하지는 못하였다. 이에 청구인은 부재자투표소를 관할구‧시‧군선거관리위원회의 사무소 소재지에 설치‧운영하도록 하고 있는 공직선거법 제148조 제1항 전문과 부재자투표시간을 매일 오전 10시부터 오후 4시까지로 정하고 있는 공직선거법 제155조 제2항 본문이 청구인의 선거권, 평등권 등을 침해한다고 주장하며 2010. 9. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
― 심판의 대상
○ 이 사건 심판대상은 공직선거법(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제148조 제1항 전문 중 “당해 사무소 소재지에” 부분(이하 ‘이 사건 설치·운영조항’이라 한다)과 공직선거법(1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정된 것) 제155조 제2항 본문(이하 ‘이 사건 투표시간조항’이라 하며, 그 중 “오전 10시에 열고” 부분은 ‘투표개시시간’ 부분, “오후 4시에 닫는다” 부분은 ‘투표종료시간’ 부분이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하여 위헌인지 여부이며 그 내용은 다음과 같다.
공직선거법(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된 것)
제148조(부재자투표소의 설치) ① 관할구·시·군선거관리위원회는 선거일 전 6일부터 2일간(이하 “부재자투표기간”이라 한다) 부재자신고인명부에 올라 있는 선거인이 투표할 투표소(이하 “부재자투표소”라 한다)를 당해 사무소 소재지에 설치·운영하되, 2 이상의 구·시·군선거관리위원회가 같은 건물 또는 시설안에 있는 때에는 부재자투표소를 공동으로 설치·운영할 수 있다.
공직선거법(1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정된 것)
제155조(투표시간) ② 제148조(부재자투표소의 설치)의 규정에 의한 부재자투표소는 부재자투표기간중 매일 오전 10시에 열고 오후 4시에 닫는다. 이 경우 제1항 단서의 규정은 부재자투표소에 이를 준용한다.
□ 결정주문
○ 공직선거법(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된 것) 제148조 제1항 전문 중 “당해 사무소 소재지에” 부분에 대한 심판청구를 각하한다.
○ 공직선거법(1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정된 것) 제155조 제2항 본문 중 “오전 10시에 열고” 부분은 헌법에 합치되지 아니한다. 이 법률조항은 2013. 6. 30.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다.
○ 청구인의 나머지 심판청구를 기각한다.
□ 결정이유의 요지
○ 적법요건에 대한 판단
• 이 사건 설치·운영조항에 대한 청구
이 사건 설치·운영조항은 각 선거관리위원회의 관할 구역 내에 부재자투표소를 필수적으로 설치하여야 한다는 것을 규정한 것에 불과하고, 실제로 구·시·군선거관리위원회가 관할하는 해당 지역에 설치되는 부재자투표소의 수는 구·시·군선거관리위원회의 재량에 의하여 정해지는 것이다. 따라서, 만약 청구인이 주장하는 바와 같이 부재자투표소가 현저히 적게 설치된 것으로 인하여 기본권침해가 발생한다면, 이는 구·시·군선거관리위원회의 결정에 의하여 비로소 발생하는 것이고, 이 사건 설치·운영조항으로 인하여 직접 발생하는 것은 아니다. 그렇다면, 이 사건 설치·운영조항은 직접 청구인의 기본권을 침해한다고 볼 수 없으므로, 이 부분에 대한 심판청구는 부적법하다.
• 이 사건 투표시간조항에 대한 청구
청구인이 부재자신고를 했던 제5회 전국지방동시선거는 이미 종료되었으므로 이 사건 심판청구에 대한 주관적 권리보호이익은 소멸되었다고 할 것이다. 그런데 이 사건 투표시간조항이 부재자투표자의 선거권 및 평등권을 제한하는 것에 대한 헌법적 해명은 아직까지 이루어진 바 없고, 앞으로도 이 사건 투표시간조항을 둘러싼 위헌성 논란은 이어질 가능성이 있다. 그렇다면 이 사건 투표시간조항의 위헌 여부에 대한 헌법적 해명은 헌법질서의 수호·유지를 위하여 중대한 의미를 지닌다고 할 것이고, 따라서 이 사건 투표시간조항에 대해서는 본안판단의 필요성을 인정할 수 있을 것이다.
○ 이 사건 투표시간조항 중 투표종료시간 부분
• 이 사건 투표시간조항이 투표종료시간을 오후 4시까지로 정한 것은 투표당일 부재자투표의 인계·발송 절차를 밟을 수 있도록 함으로써 부재자투표의 인계·발송절차가 지연되는 것을 막고 투표관리의 효율성을 제고하고 투표함의 관리위험을 경감하기 위한 것으로 그 입법목적의 정당성은 인정된다.
• 만약 부재자투표시간을 일과시간 이후 저녁 늦은 시간까지 연장한다면, 부재자투표자는 학업이나 직장업무로 인한 사실상의 제약을 덜 받는 상황에서 투표를 할 수 있겠지만, 부재자투표기간인 2일간 매일 투표가 끝난 당일에 지금과 같이 부재자투표함을 관할 우체국장에게 인계하고 부재자투표를 분류하고 발송하는 절차를 밟기가 어려워져서 부재자투표를 투표일에 보관하였다가 투표일 다음날 인계·발송하여야 하는 상황이 발생할 수 있다. 그렇게 되면 부재자투표의 인계·발송절차가 그만큼 지연되어 부재자투표가 선거일 오후 6시까지 선거관리위원회에 도착하지 못할 위험이 발생하고, 부재자투표함을 관리하는 데 따른 위험과 행정부담이 커진다.
• 한편 이 사건 투표시간조항이 투표종료시간을 오후 4시까지로 정한다고 하더라도 투표개시시간을 일과시간 이전으로 변경한다면, 부재자투표의 인계·발송절차가 지연될 위험 등이 발생하지 않으면서도 일과시간에 학업·직장업무를 하여야 하는 부재자투표자가 현실적으로 선거권을 행사하는 데 큰 어려움이 발생하지 않을 것이다.
• 그렇다면, 이 사건 투표시간조항 중 투표종료시간 부분은 수단의 적정성, 법익균형성을 갖추고 있으므로 청구인의 선거권이나 평등권을 침해하지 않는다.
※ 다만, 이 사건 투표시간조항 중 투표종료시간 부분이 청구인의 선거권이나 평등권을 침해하는 정도에 이르지는 않는다고 하더라도, 일과시간 이후에야 비로소 투표소에 갈 수 있는 부재자투표자의 선거권을 실질적으로 보장함에 있어서는 미흡한 점이 있으므로, 입법자는 부재자투표의 인계·발송절차를 개선, 조정하는 한편, 학업과 직장업무 등으로 일과시간에 투표를 하기 어려운 부재자투표자가 일과시간 이후를 이용하여 투표권을 행사할 수 있도록 부재자투표시간을 일과시간 이후로 연장하는 입법개선을 모색할 필요가 있다 할 것이다.
○ 이 사건 투표시간조항 중 투표개시시간 부분
• 이 사건 투표시간조항이 투표개시시간을 일과시간 이내인 오전 10시부터로 정한 것은 투표시간을 줄인 만큼 투표관리의 효율성을 도모하고 행정부담을 줄이는 데 있고, 그 밖에 투표종료시간을 정할 때 발생할 수 있는 부재자투표의 인계·발송절차의 지연위험 등과는 관련이 없다.
• 즉, 부재자투표시간을 일과시간 이전으로 앞당긴다고 하여도 지금과 같이 투표가 끝난 당일 부재자투표함을 관할 우체국장에게 인계하고 그 후 부재자투표를 분류하고 등기우편으로 발송하는 데 아무런 지장을 초래하지 않는다. 부재자투표를 투표일에 보관하였다가 투표일 다음날 인계·발송하여야 하는 경우가 발생하지도 않고, 부재자투표의 인계·발송절차가 지연되어 부재자투표가 선거일까지 선거관리위원회에 도착하지 못할 위험도 발생하지 않는다. 단지 투표관리관 등이 아침 일찍부터 투표관리를 하는 정도의 행정부담이 발생할 뿐이다.
• 이에 반해 일과시간에 학업이나 직장업무를 하여야 하는 부재자투표자는 투표개시시간을 일과시간 이내인 오전 10시부터로 정하고 있는 이 사건 투표시간조항으로 인하여 일과시간 이전에 투표소에 가서 투표할 수 없게 되어 사실상 선거권을 행사할 수 없게 되는 중대한 제한을 받는다.
• 그렇다면 이 사건 투표시간조항 중 투표개시시간 부분은 수단의 적정성, 법익균형성을 갖추지 못하므로 과잉금지원칙에 위배하여 청구인의 선거권과 평등권을 침해하는 것이다
□ 주문의 결정
○ 이 사건에서 헌법재판소가 단순위헌결정을 하여 당장 이 사건 투표시간조항 중 투표개시시간 부분의 효력을 상실시킬 경우에는 부재자투표소를 열어 부재자투표를 개시하는 법적 근거마저 사라지게 되어 법적 공백이 발생할 것이 명백하다.
○ 그러므로 이 사건 투표시간조항 중 투표개시시간 부분은 헌법에 합치하지 않으나 잠정적으로 적용하기로 하되, 입법자는 되도록 빠른 시일 내에, 늦어도 2013. 6. 30.까지 개선입법을 이행하여야 하고, 그 때까지 개선입법이 이루어지지 않으면 이 사건 투표시간조항 중 투표개시시간 부분은 2013. 7. 1.부터 효력을 상실한다.
□ 결정의 의의
○ 헌법재판소는 이 사건 투표시간조항이 투표개시시간을 오전 10시부터로 정한 것은 단순한 투표관리의 행정편의적인 목적만 있는 반면, 그로 인해 일과시간에 투표를 하기 어려운 사정에 있는 부재자투표자는 사실상 선거권이 형해화될 정도로 중대한 제한을 받고 있다 할 것이므로, 이 사건 투표시간조항 중 투표개시시간 부분은 수단의 적정성, 법익균형성을 갖갖추지 못하여 과잉금지원칙에 위배된다는 입장을 밝혔다.
○ 이 사건 결정에 따라 개선입법이 이루어질 때까지 이 사건 투표시간조항 중 투표개시시간 부분은 잠정적으로 적용되며, 입법자가 개선입법을 하지 아니하는 경우, 이 사건 투표시간조항 중 투표개시시간 부분은 2013. 7. 1.부터 그 효력을 상실하게 된다.